国内外军队卫勤指挥管理体制发展与比较

国内外军队卫勤指挥管理体制发展与比较 金芳华，吴 东，毛常学

［摘要］ 根据卫勤军事属性的定位，世界各国军队都不约而同地将军队卫勤划入战斗队行列，并纷纷通过调整卫 勤指挥管理体制来加强卫勤与军事体制的紧密联系，以适应未来多层次、多方位的战时保障需求。该文主要对美、 德、俄军与我军卫勤指挥管理体制发展概况进行了简要归纳，并在此基础上将二者体制发展进行了较为全面的对 比分析，对当前我军卫勤改革有一定实用价值。

［关键词］ 军队卫勤; 卫勤指挥; 管理体制; 发展趋势; 对比分析

［中图分类号］ R821 ［文献标志码］ A

［文章编号］ 1674-9960(2016) 03-0187-03 DOI: 10．7644 /j．issn．1674-9960．2016．03．006

Development and comparison of domestic and foreign military health service command management systems

JIN Fang-hua ，WU Dong* ，MAO Chang-xue

(Institute of Health Service and Medical Information，Academy of Military Medical Sciences，Beijing 100850，China)

* Corresponding author，E-mail: wudong1101@ sina．com

［Abstract］ According to the property of military health service positioning，armed forces all over the world invariably put military health service into combat team ranks．They want to strengthen the ties between the health system and the military system by adjusting the health command and management system in order to meet the needs of multi-level and multi- directional wartime support in the future．This paper summarizes the development of foreign (the US．Germany and Russian Federation) and our military health command and management system ，and make a detailed comparison． It may be a practical and valuable research for the current military health reform.

［Key words］ military health service ; health service command ; management system ; development trend ; comparative

analysis

军队卫勤指挥管理体制是军队卫勤指挥体制与 军队卫勤管理体制的合称。前者是指军队为组织卫 勤力量对部队实施卫勤保障而建立的组织体系及相 应制度［1］，多用于战时、应急卫勤保障和卫勤演习 ; 后者是指军队为实施卫勤力量建设和管理而建立的 组织体系及相应制度，多用于平时卫生建设和业务 工作管理。政令分开是军政与军令分开的简称，所 谓军令是指军队的指挥权，而军政是指军队的日常 行政工作，故政令分开可解释为指挥与行政管理分 开的模式 ; 反之，政令合一即为指挥与行政管理合一 的模式。是否政令分开是我军与外军 ( 美、德、俄) 的核心区别点。

1 外军卫勤指挥管理体制发展

1．1 美军卫勤指挥管理体制发展

美军卫勤指挥管理体制发展时刻紧跟其军事领

［基金项目］ 军队医药卫生科研基金资助项目 ( 13BJY212)

［作者简介］ 金芳华，女，硕士研究生，Tel: 18958063330，E-mail:46340799

@ qq．com

［作者单位］ 军事医学科学院卫生勤务与医学情报研究所，北京 100850

［通讯作者］ 吴 东，E-mail: wudong1101@ sina．com

导体制发展步伐。为适应“养兵”与“用兵”指挥领 导权分开的军事领导体制，美军卫勤通过多次调整 改革目前已形成与之相适应的体制模式，即统分结 合、平战双轨的卫勤指挥管理体制。在美军历次卫 勤改革中，与指挥管理体制发展影响较大的主要有 : 2004 年，美军启动陆军部队编制体制转型，对当前 部队实施“师改旅”模块化改造，部队卫勤指挥管理体 制发生改变。2010 年编组灵活的旅战斗队已成为美 陆军最大的建制作战单位［2］ 。2013 年 10 月，美军重 点整合卫勤管理机构，成立一个平战结合、权力相对 集中的军队卫生管理机构———国防卫生局 ( DHA) 。 而在这次改革之前，美军卫生系统内没有平战均能实 施监督管理和业务指导的统一的管理机构［3］。

1．2 德军卫勤指挥管理体制发展

德军卫勤作为独立军种，其指挥管理体制发展 也相应呈现出独立一体、精简高效的趋势。 自 1990 年以来，德国军队一直秉承“精简裁员、质量建军 ” 的方针进行体制编制改革，德军卫勤指挥管理体制 也随之做出重大调整。21 世纪初，为适应德国军队 1991 年与 1996 年的两次大规模精简整编，其卫勤 指挥管理体制改革的具体措施主要是裁减军医院、

改编卫生局、合并司令部等。2000 年，德军提出“现 代、高效、称职”的军事战略目标，此期间其卫勤指 挥管理体制发生显著性变化，主要包括大幅度机构 改组、职能变化和资源重置 ; 2011 年，德军开启新一 轮卫勤改革，力求卫勤指挥管理体制结构更加精简、 更具能力［4］。

1．3 俄军卫勤指挥管理体制发展

改革是俄军建设发展的主题，直至 2012 年，俄 军武装力量改革已基本完成。在此期间卫勤改革也 持续进行，主要表现为压缩规模、调整结构、减轻负 担，其卫勤指挥管理体制发展特点可用一句话归纳， 即在激进变革中不断“试错”。 由于其变革方案缺 乏严谨的专家论证，且出发点多为“减人”“省钱”， 所以发展进程反复不断，效率极低。 目前，俄军卫勤 实行“政令分开”体制，平时指挥管理权归属 国 防 部，战时指挥管理权归属总参谋部［5］ 。在此之前， 俄军卫勤也经历了多次指挥领导权改属的反复摸索 过程(表 1) ，发展进程虽来回摇摆、几经周折，但最 终还是选择了适应联合作战要求的体制模式———由 后勤转向军事的“政令分开”模式。

表 1 俄军卫勤指挥管理体制关系调整变化

时期

隶属关系

政令关系

建军初期

司令部

政令合一

苏联解体～1993 年

后勤部

政令合一

1993 ～1997 年

司令部

政令合一

1998～2007 年

后勤部

政令合一

2008 年至今

平时 : 国防部

战时 : 总参谋部

政令分开

2 我军卫勤指挥管理体制发展概况

中国人民解放军卫勤指挥管理体制从当初的战 争时期过渡到如今的和平时期，历经了漫长而艰难 的摸索阶段，经过多次调整变化，形成了当下较为完 整的组织体系。

2．1 建国前历史沿革

2．1．1 土地革命时期 这一时期，我军卫勤地位作 用受到高度重视，毛主席和中央革命军事委员会军 委多次强调卫生工作在战争中的极端重要性，卫勤 组织体系从无到有，从弱到强，不断正规完善，指挥 管理体制初具雏形。卫勤最高领导机构建立之初受 中央革命军事委员会军委的直接指挥领导，与司、 政、供平行，构成我军土地革命时期高级指挥机关的 “四大支柱”之一［6］。

2．1．2 抗日战争时期 这一时期，由于抗战形势特 别严峻，八路军、新四军先后进行整编，卫勤部门为 适应这一形势，也随之颁发一系列法规条例，并在各 级指挥部加强卫勤组织，充分发挥卫勤凝聚军心的

作用，以确保抗战的胜利。1938 年，新四军整编后 按建制在各个战术层级分别编配了卫生人员。1939 年八路军和新四军严格按照新颁布的卫生工作条例 要求，形成了师设军医处、团设卫生队、营编军医、连 编卫生员的四级组织体系［6］。

2．1．3 解放战争时期 这一时期，军队卫勤一方面 要保障作战，另一方面要将已有的卫生机构和新接 收的进行统筹划分与重新配置，指挥管理体制的主 要变化是恢复了军委卫生部，规范了各级管理机构， 增加了保障机构与力量，具体组织体系如图 1 。

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图 1 解放战争时期卫勤指挥管理体系示意图［6］

2．2 建国后发展演变

建国后，由于我军军事战略方向已由作战转向 现代化建设，我军卫勤指挥管理体制也发生了根本 性变化。1949 年底，为适应新一轮的整编运动，军 委总卫生部与总供给部合并，成立总后勤部，将卫勤 划归后勤领导。从此，我军卫勤正式成为后勤体系 的一份子，不再由中央军委直接指挥管理。部队卫 勤机构也由此编入部队后勤序列。

随着军队体制编制的调整，我军卫勤也经历了 多次相应的调整改革，如 1988 年的网络划区医疗体 制改革、1998 年部分单位军旅营体制的整编运动、 2000 年的联勤保障体制改革、2007 年的济南军区大 联勤体制改革试点、2011 年的部队卫勤保障模式改 革等等。但是，真正与卫勤指挥管理体制密切相关 的只有军旅营体制改革和联勤保障体制改革。其中 军旅营体制改革在一定程度上减少了卫勤指挥管理 的层级，简化了指挥管理程序，但也呈现出一定矛盾 问题。如旅医院前伸削弱了其本级的保障能力，滋 长了营连卫生机构的依赖性，且旅医院对营卫生所 人员只存在业务指导关系，没有行政管理权限，导致 工作关系不顺，管理难度加大［7］ 。联勤保障体制改 革将医院、疗养院划归联勤管理，集团军医院划归联 勤分部管理。这一改革取消了军兵种部队与医院的 行政隶属关系，改变了卫勤指挥管理相应的职能权 限，在一定程度上造成军兵种部队卫勤保障效能的 持续弱化。 因此，在某种程度上可以说，建国后我军 卫勤指挥管理体制基本没有实质性的变化，仍然属 于政令合一、能效不高、隶属后勤的体制模式。

3 军队卫勤指挥管理体制发展的中外对比

随着世界军事和现代卫勤的建设发展，我军卫 勤指挥管理体制已突显出许多与主流趋势不相适应 的弊端。为更好地把握卫勤指挥管理体制的发展动 向与趋势，笔者从 5 个方面将我军与外军的卫勤指 挥管理体制进行了简要的对比分析 ( 表 2) ，以期从 中得到一些有益启示。

表 2 军队卫勤指挥管理体制的中外对比

军队

组织形态 名称

隶属关系

政令关系

领导机构

军事紧 密程度

美军 扁平网状

平时: 国防部

战时: 联合参谋部

政令分开

助理国防部长办公室

十分紧密

德军 扁平网状

国防部

政令分开

卫勤指挥参谋部

十分紧密

俄军 扁平网状

平时: 国防部

战时: 总参谋部

政令分开

总军事卫生部

十分紧密

我军 直线型

后勤部

政令合一

总后卫生部

不够紧密

在组织形态上，外军卫勤指挥管理体制目前的 组织形态普遍呈扁平网状，具有信息传递快、流程短 等优点，而我军卫勤指挥管理体制则是按照后勤编 制逐级编成，整体呈直线型结构，具有信息传递环节 多、易失真、流程长等弊端。

在隶属关系与领导机构上，美、德、俄军卫勤都 呈现脱离后勤，转向军事的特征，其最高卫勤领导机 构均从属于军事部门，军事领导对本级卫勤机构具 有绝对指挥权，具有权威性高、时效性强、指挥关系 顺畅、管理模式灵活等优点。而只有我军卫勤仍从 属于后勤部门，最高卫勤领导机构隶属于后勤系统， 由后勤首长实施卫勤指挥管理。这种隶属后勤的卫 勤指挥管理体制模式显然与未来联合作战指挥要求 不相适应，它具有信息滞后、关系不顺、模式单一、权 威不高等弊端。相比之下，脱离后勤、转向军事的卫 勤指挥管理体制模式更符合现代卫勤发展趋势。

在政令关系上，美、德、俄军都属于政令分开模 式，美、俄军均实行平战双轨指挥管理制，平时由国 防部负责全军卫生工作的宏观调控与监督协调，战 时则通过联合参谋部或总参谋部实施指挥。德军卫 勤不受军事、后勤领导体制制约，形成了一套独立于 三军的一体化指挥管理体系，其平战时卫勤指挥管 理权从上至下均由卫勤领导直接把控，并实行政令 分开。我军卫勤仍属于政令合一的指挥管理体制模 式，平时隶属后勤部门，战时则在各级后勤指挥机构 设置一个卫勤席位，换句话说，我军卫勤平战时指挥 管理权均由后勤领导把控，是名副其实的政令合一 模式。事实证明，政令分开模式已成为各国卫勤发 展的主要趋势，其优点是一方面能确保平时管理机 构更好地对卫生机构实施卫生监督与专业指导，促

使其更好地为军队提供全面保护，促进管理机制的 科学性和正规性 ; 另一方面能确保战时军事指挥机 构更及时、快速地对卫生机构传达权威有效的指挥 决策与行动命令，提高卫勤指挥的时效性和准确 性［8］ 。反之，政令合一模式带有职责交叉、职能不 清、指挥弱化、管理失控等弊端，无法适应时代发展 与作战需求。

在军事紧密程度上，美、德、俄军卫勤十分重视 与军事部门的有序衔接，其指挥管理体制发展不断 呈现出突出军事性、结构连贯性的特点。其中，美、 俄军不仅将战时卫勤指挥的权力部门从上至下均设 在军事作战部门，并在每一级保障实体中都设置了 军医(或卫勤) 主任一职，以便为本级军事指挥官提 供及时可靠的医疗建议。这一举措巧妙地将卫勤指 挥无缝连接到军事作战指挥体制中，直接纳入到联 合指挥官的直接掌控之中，成为司令部作战指挥的 重要组成部分，实现了与军事作战部门的完美对接， 有效解决了平战卫勤指挥问题［9］ 。 与美、俄军相 比，德军卫勤领导的权威性更高，卫勤地位作用更为 突出，其卫勤直接归国防部领导，与军事、后勤是并 列关系，与各军种平行列入国防部军事指挥系 统［10］，卫勤与军事的衔接程度亦相当紧密。 由于我 军卫勤仍处于与军事衔接脱节的状态，在执行应急 或军事任务时，军事领导和部门都无权直接调用卫 勤力量实施卫勤指挥管理，必须通过后勤相关业务 部门的逐级报告程序与流程，得到后勤首长批准才 能实现卫勤伴随保障的基本职责，不符合联合作战 对现代卫勤“快速准确、作战保障”的新要求。

【参考文献】

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［5］ 刘胡波，蒋腾芳，王 磊．俄罗斯军队卫勤保障［M］．北京 : 军 事医学科学出版社，2010 : 13 －14 .

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［9］ 刘 术，杜 昆，楼铁柱，等．外军卫勤体制编制研究与借鉴 ［J］．解放军卫勤杂志，2015，17 (4) : 200－204 .

［10］ 王衍发．德军二十一世纪初新卫勤体制［M］．北京 : 军事医学 科学出版社，2006 : 88－89 .

( 单文戈 编辑 2015 －11－25 收稿)